2002年8月，鉴于当时诸多新闻媒体在进行法制宣传，特别是报道国家立法的动向和进程时，经常发生概念不准确、用语不恰当甚至曲解原意的情况，笔者撰写了《新闻工作者要具备基本的法律知识》一文，发表在《新闻记者》2002年第9期。该文分析了造成此种状况的四个方面的原因，以期引起新闻工作者的重视，加强基本法律知识的学习。不少杂志纷纷转载此文。
时隔5年，笔者感到近几年新闻媒体的法制宣传报道日益增多，水平有了提高。但也遗憾地发现，存在的法律性谬误仍常有出现。这里所说的法制宣传，包括宣传立法、行政执法、司法、守法、法律监督、法律服务和法律教育与研究等多个方面。当前，我国已经进入了在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划，中国特色社会主义法律体系即将形成。新闻媒体是向全体公民进行法制宣传的重要力量，如果媒体不能依法向公众传递准确的法制信息和知识，发生误报和曲解的情况，宣传就成了添乱，效果是很不好的。为此，特撰本篇续文，列举实例，略加点评，以求新闻工作者引起注意，亦提请法制宣传领导部门加以重视。
一、对不同位阶的法律规范进行宣传报道时要注意其名称体例的严格区别
在上一篇文章里，对这个问题已有论述。当时列举的一个典型事例是，2002年7月21日《新闻午报》刊登了题为"给风景一道屏障"的报道，称"一个专项保护长城的法律---《长城法》，经过北京市政府的讨论、论证，将正式出台。这是我国首次由地方政府制定法律、法规来保护专项世界文化遗产。"这段文字反映出记者和编辑对我国立法体制和法律规范的无知，错误在于：1.立法保护长城，究竟是制定法律还是法规，没有搞清；2.立法的主体是谁，究竟是人大还是政府，没有搞清；3.地方政府怎么可能"制定法律"？稍有法律知识的读者，都会对这一报道迷惑不解。时至今日，这个谜团已可解开。2006年10月26日，《人民日报》第9版刊登了温家宝总理签发的国务院第476号令，公布了国务院第150次常务会议通过的《长城保护条例》。原来，当年所谓的"长城法"并不是法律，更不是由地方政府制定的，而是由国务院制定的一件行政法规。
类似的误报情况近年来仍时有发生，看来，本文有必要再次介绍法律规范的名称体例问题。
根据宪法和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的规定，我国的法律体系是由不同位阶（即等级）的法律规范构成的，这些法律规范的立法主体（即制定机关）也是各不相同的。宪法是国家的根本大法，是最高层次的法律，任何法律规范都不得同宪法相抵触。宪法以下的法律规范，依次是由全国人大及其常委会制定的法律，名称为《中华人民共和国××法》；由国务院制定的行政法规，名称为《中华人民共和国××条例》或者《××条例》、《××规定》；由省级人大及其常委会和有法定立法权的地方人大制定的地方性法规，其名称大多为《××省（自治区或市）××条例》、《××省（自治区或市）实施〈××法〉办法》，也有称《×××规定》、《×××若干规定》的；国务院各部委和具有行政管理职能的直属机构制定的部门规章和省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的地方政府规章，名称为"规定"、"办法"等。以上法律规范，处于低位阶的称下位法，不得与高位阶的上位法相抵触。地方性法规与部门规章以及部门规章与地方政府规章之间没有确定的位阶关系，其对同一事项的规定不一致时按《立法法》第五章的有关规定执行。
根据以上规定和特点，媒体在作宣传报道时应当注意的是：
1.不要将法律和地方性法规的权限、功能混为一谈
法律是地方性法规的上位法，有立法权的地方人大及其常委会为执行法律、行政法规，可以根据本行政区域的实际情况制定实施性法规，对法律在本地区的施行作出具体的、细化的规定；也可以就地方有权立法20的事项，在国家尚未制定法律或者行政法规的情况下，先制定地方性法规。
法律自身的补充、完善，只能由全国人大及其常委会通过修改法律的程序进行，而不能由地方立法对国家法律进行补充完善。《新闻晚报》近期的一则报道称："修改江苏省实施《妇女权益保障法》办法已初定进入明年省人大的立法计划"，又称"10余年前制定的《妇女权益保障法》中并没有明确的条文对性骚扰予以禁止。目前完成的修正案草案将对此予以完善（2006年12月31日）。"这里的问题是，记者忽略了一个事实，即2005年8月全国人大常委会已经对1992年制定的《中华人民共和国妇女权益保障法》作了修订，作出了禁止性骚扰的原则性规定。现在称江苏省人大的法规"修正案草案将对此予以完善"，是不准确的，因为下位法无权修改"完善"上位法。
2.不要将法律和地方性法规的名称混为一谈
如前所述，法律的名称一般称"法"。2002年1月1日起施行的国务院《行政法规制定程序条例》第四条规定，行政法规的名称一般称"条例"，也可以称"规定"、"办法"。国务院部委和地方人民政府制定的规章不得称"条例"。作为地方性法规的"条例"、"规定"、"实施办法"，不能简称为"法"。
例如，全国人大常委会制定了《中华人民共和国国家通用语言文字法》，上海相应制定了实施性的地方性法规《上海市实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》。2006年2月，上海一些媒体对3月1日起即将施行的这件地方性法规作了广泛宣传，《新民晚报》使用的标题是《〈语言文字法〉上午推广宣传》（2006年2月26日）；《新闻午报》使用的标题是《〈上海语言文字法〉3月1日起实施，限制媒体使用方言引争论》（2006年2月28日）；《解放日报》使用的标题是《本市语言文字法下月起生效》（2006年2月24日）这三个标题中都把上海制定的地方性法规简称为"××法"，都是错误的。
又如，《新闻晚报》有一则报道的标题是《〈促销法〉实施一月有余，"亏本销售"还在蒙人》（2006年11月20日）。其中的《促销法》并不是法律，而是商务部等五部委联合制定的一件部门规章，全称是《零售商促销行为管理办法》（2006年第18号令）。把这种"管理办法"简称为"××法"也是不对的。总之，法规和规章一类法律规范都不能简称为"法"，可以称"法"的，只有全国人大及其常委会制定的法律。
3.不要将行政法规、地方性法规和政府规章的名称混为一谈
地方性法规是由省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会制定公布的，政府规章是由省级人民政府或者较大的市的人民政府制定公布的，制定的主体不同、权限不同，是上、下位阶的关系。但是一些媒体在报道中往往忽略两者的区别，把法规和规章等同起来。例如，《文汇报》2004年4月3日在头版报道"上海加快法治政府建设步伐"，行文称"上海在环城绿化、轨道交通兴建不久，就出台了《上海市环城绿带管理办法》、《上海市轨道交通管理办法》等地方性法规和规章。……及时制订相关行政法规和规章，……"其中前一件并非地方性法规，后一件其实是指上海市人大常委会制定的《上海市轨道交通管理条例》，并不是"办法"。且报道时把低位阶的规章排列在前亦显属不当。同时，所谓"制订相关行政法规"更是超出了上海的立法权限。又如，《法制晚报》2006年12月刊登一篇文章对河南省10名律师上书全国人大常委会和国务院，建议撤销暂住证一事进行报道（《文摘报》2006年12月31日转载）。文中称："全国没有一个省级政府通过有关暂住证的行政法规。"这里把省级政府制定的"规章"误称为只有国务院才有权制定的"行政法规"，而从其上文看，作者想表达的意思其实是：至今没有一个省级人大常委会制定地方性法规设定过这项行政许可。在以上两个事例中，作者显然是将行政法规、地方性法规和政府规章三种不同位阶的法律规范混淆了。
4.不要使用错误的统称，将法律、法规同一般规范性文件混为一谈
所谓"法规"，在不同场合使用，有不同的内涵。它可以是法律、法规的统称，例如"国家出台了一批新法规"；可以是属于法的范畴的法律规范的统称，例如"交通法规，生命之友"；也可以特指某件行政法规或者地方性法规。
不属于《立法法》规定的法的适用范畴的，以及不具有立法主体资格的部门和单位制定的其他规范性文件，都不能称为"法规"。每逢月底或者岁末，不少媒体会列出下个月或者明年起即将实施的法律规范的清单作为执法提示，用意是很好的。但是，往往发生将不属于法律规范的一些规范性文件、政策措施同法律、法规归集在一起，冠以"法律法规"的醒目标题作为统称的情况。例如《新闻晚报》一则报道称"从元旦起，一批法律法规将开始实施……"（2006年12月31日），但所列目录中多件并非"法律法规"。《文摘报》转摘《工人日报》的一则报道称"60余部新法规走进2007"（2007年1月7日），其中有的并非是"法规"。《人民法院报》在报道将有29部法规、规章、规范性文件开始实施时，却使用了不恰当的标题统称"二十九部法规今起实施"（2006年12月1日），引文中还将国家发改委和司法部联合制定的部门规章《律师服务收费管理办法》误称为"规范性文件"，混淆了法律规范同非法律规范的界线。《文汇报》一则报道使用的标题是"将出台一系列法规和条例"（2006年12月6日），该统称出现了分类的错误："法规"是法律规范的位阶，"条例"则是法律规范的名称体例，两者并非同类概念，不应并列。称为"条例"的，其本身便是法规（行政法规或者地方性法规）。《新民晚报》的一则报道则采用了较为准确的概括方式："一批法律法规、部门规章和规范性文件开始施行"（2007年1月1日）。
二、对立法过程的报道和立法结果的报道在措词用语上要加以区别
现在新闻媒体越来越重视对立法过程的报道，这是可喜的现象。但是，对立法机关审议法律、法规情况的报道，同关于业已审议通过的法律、法规内容的报道，在用语和措词的时态上应有严格区别。前者是对立法过程的报道，涉及的法律、法规尚未表决通过，对相关条款的意见、观点都不是定论，都未经立法机关表决确认，在之后的审议中有可能发生变化。因此媒体宜公正、客观、不带倾向性地报道审议中肯定或者否定的意见，不能使公众误以为该意见已是立法定论，已经产生法律效力。后者则是对立法成果的报道，涉及的法律、法规已经表决通过，相关的条款内容已成为立法定论，报道时可以作肯定式的表述。
例如，关于公民的"隐私权"问题。至目前为止，我国的宪法和《民法通则》等相关民事法律，只规定了公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权等人身权利，并未确立"隐私权"这一法律概念。但是，时下社会上和各种媒体关于"隐私权"的议论甚多，报道甚广。某些地方立法机关在制定未成年人保护的法规时，拟作出"保护未成年人隐私权"的规定，而事实上这是缺乏法律依据的。对于"隐私权"的错误印象，同媒体前些年关于我国民法立法情况的不确切报道有关。
2002年12月，九届全国人大常委会第三十一次会议首次审议《民法（草案）》，其在"人格权法"一编中规定，"自然人享有隐私权"，"禁止以窥视、窃听、刺探、披露等方式侵害他人的隐私"。草案中的这一表述，只是一种立法意向，尚需在立法审议中加以论证和确认，并不是立法结果。此后，由于立法思路的变化，全国人大对《民法（草案）》的审议并未在以后的常委会会议上继续进行下去，该草案被搁置了。因此，法律意义上的"隐私权"至今并未确立。但是，由于当时的媒体报道大都作了肯定式的表述，例如以"立法保护公民个人隐私"为题介绍该项内容（《文汇报》2002年12月24日），使很多公民误以为"保护公民隐私权"已成为法律规定了。对于立法过程作及时报道是必要的，但应注意措词不能用"完成时"、"肯定式"。如果当时上述标题改用"《民法（草案）》拟规定公民隐私权"，就不致发生误解了。
在地方立法中，此类情况亦时常发生。例如，2004年10月18日的《文汇报》以"上海将立法推行屋顶绿化"为题，报道"预计明年修改上海绿化管理条例时，将纳入屋顶绿化款项，有望通过立法强制推广屋顶绿化"。事实上，当时推广屋顶绿化只是市绿化养护管理部门某负责人披露的一项修改现行法规的意向，是管理部门的一项建议，既未形成提请审议的立法议案，亦未得到立法机关的认同，因此不应作肯定式报道。这项立法建议后来是在市政府2006年向市人大常委会提交的法规案《上海市绿化条例（草案）》中得到体现的，而相关条文是"本市鼓励发展垂直绿化、屋顶绿化等多种形式的立体绿化。""机关、事业单位以及文化、体育等公共服务设施建筑适宜屋顶绿化的，应当实施屋顶绿化。"（第九条）。经过市人大常委会两次审议，最终表决通过的法规文本中该条文又作了修改，将实施屋顶绿化的对象限定在"新建"的机关、事业单位以及文化体育等公共服务设施建筑适宜屋顶绿化的。很显然，此项立法决策是有条件、有限度地鼓励发展屋顶绿化，并不是在所有建筑物上一概推行屋顶绿化，并非《文汇报》超前报道的"强制推广屋顶绿化"。
三、不要望文生义，不要简单推断，不要曲解法律、法规的原意
这是记者拟对法律事件作深度报道，出于好意要对法律、法规作一些解读，但又缺乏相关法律知识时常常发生的问题，尤其是编辑们欲以简洁的文字提炼一个醒目的标题时，容易出错。
例如，《解放日报》2006年8月10日在头版报道上海市人大常委会作出决定，修改《关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定》时，使用的标题是"行政处罚：最高罚款十万"。实际情况是，市人大常委会根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）关于政府规章可以在法律、法规设定的行政处罚范围内作出具体规定，尚未制定法律、法规的，可以设定一定数量罚款的行政处罚，但罚款的限额要由省级人大常委会规定的要求，根据本市的实际情况对1996年作出的规定进行修改，把市政府规章设定行政处罚罚款的最高限额，从原来的3万元提高到10万元。但报社编辑用看似醒目的标题一提炼，却容易使人误解，以为所有的法律规范的最高罚款限额都是十万元，而事实上法律、法规设定罚款是没有限额的。如果媒体在条件许可的情况下，能适当介绍法律事件的缘由和与此相关的法律知识，就能提高法制宣传的整体效果。
又如，上海市人大常委会2005年10月审议通过了修订后的《上海市道路运输管理条例》，规定于2006年1月1日起施行。
为了配合条例的施行，市城市交通行政主管部门于2005年12月初组织了一次交通违法行为的专项整治活动，《解放日报》专门作了报道（2005年12月2日）。报道称："市城市交通局下属的陆上运输管理处、公交客运管理处、出租汽车管理处等5家部门首次开展综合执法……进行专项整治"。该报道采用的标题是"交通综合执法'亮剑'"。这里使用"综合执法"的概念是错误的。不能以为几个执法部门一起联合行动就是"综合执法"。所谓综合执法，是相对集中行政处罚权的专用概念。依照《行政处罚法》的规定，就是由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，意在归并执法主体，精减执法队伍。报道中提及的陆上运输管理处等5个执法类事业组织，同属于一个行政机关即市城市交通局，专项整治并不具有行使几个行政机关执法权的特征。即使是根据条例新组建的"市城市交通运输管理处"和"市城市交通行政执法总队"，也只是行政机关内部机构之间的职能调整。因此，这5家单位的专项整治活动不具有"综合执法"的性质，这样的标题会误导读者。
四、要以法治理念报道刑事案件，不要搞情绪化的耸人听闻
近年来，社会治安出现了一些新情况，某些地方刑事案件多发，媒体对于刑事案件的报道也日见增多。有的媒体往往在第一时间率先报道一些恶性案件，跟踪报道一些特大凶杀案件的审判情况。但是，在法院尚未作出终审判决的情况下，为了吸引读者"眼球"，追求新闻效应，有些报纸往往肆意渲染，给犯罪嫌疑人戴上情绪化的帽子。例如：
"淫棍连夺两幼女性命"（《新闻晚报》2006年4月13日）；
"小伙公交车上遭遇女色狼"（《南昌晚报》2006年8月1日）；
"色狼被判有期徒刑四年半"（《新闻晚报》2006年11月23日）；
"漕河泾色狼梦中落网"（《新闻晚报》2006年11月16日）；
"杀人狂魔邱兴华下午受审"（《新闻晚报》2006年10月19日）；
还有称"恶魔"、"绑匪"的，等等。
众所周知，我国的刑事诉讼制度实行无罪推定、疑罪从无的原则。在法院依法作出判决之前，被告统称犯罪嫌疑人，任何人无权擅自确定其罪名。犯罪事实一经审判确定，犯人的罪名都是有刑法依据的法律用语，如"侵犯公民人身权利罪"、"扰乱公共秩序罪"等，即罪名法定。因此，媒体对尚未终审判决的犯罪嫌疑人加以情绪化的恶名，哪怕是援引群众的义愤之词，都是有违社会主义法治精神的。新闻报道不同于文学创作，不能夸张，不能虚构，不能凭想象，不应掺杂个人感情色彩，而应当准确、客观、求实。对于犯罪嫌疑人，最简单的办法是直称其名，判决后方可据其罪名指称为"××犯"。
五、对提高民主法制建设报道准确性的几点建议
为了倡导以法治精神宣传法制，提高社会主义民主法制建设报道的准确性，逐步减少媒体报道中的法律性谬误，建议如下：
1.由宣传工作领导部门、政府新闻办公室或者新闻工作者社会团体，在人大常委会有关部门的支持下举办法制讲座，介绍我国的人民代表大会制度和立法体制，请新闻媒体的有关记者、编辑参加；
2.法制新闻不仅要有及时性、新闻性，更要注重准确性、合法性，切实起到法制宣传的作用。要严格执行法制新闻的审稿程序，实行法制新闻稿的稿源单位和采编单位的双重审稿制度，完善法制新闻稿标题的审核机制；
3.借鉴受到社会称道的"语林啄木鸟"《咬文嚼字》杂志的做法，有关部门可以聘请一些人大代表、法律工作者担任类似的"法林啄木鸟"即法制新闻监督员，及时发现并提出新闻媒体中法制报道失实、失误的情况，必要时以适当的方式公之于众，接受社会监督。
（作者分别为上海市法学会副会长；上海市人大常委会新闻发言人、办公厅副巡视员）
钱富兴 王宗炎 2007年04月09日11:42 来源：人民网--新闻记者 （责任编辑：齐爽）
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